環(huán)境公益訴訟

簡介

　　環(huán)境公益訴訟是指為了保護(hù)社會(huì)公共的環(huán)境權(quán)利和其他相關(guān)權(quán)利而進(jìn)行的訴訟活動(dòng)，也是針對保護(hù)個(gè)體環(huán)境權(quán)利及相關(guān)權(quán)利的“環(huán)境私益訴訟”而言的。

　　環(huán)境公益訴訟，是保護(hù)環(huán)境的重要武器，中國現(xiàn)行的法律制度規(guī)定，起訴人應(yīng)當(dāng)與案件有直接利害關(guān)系，而公益訴訟則不要求有直接利害關(guān)系，不要求起訴人是法律關(guān)系當(dāng)事人。

　　對此新型訴訟制度，各國稱呼不一致，如環(huán)境民眾訴訟、環(huán)境公民訴訟等，但其內(nèi)涵基本一致。

　　環(huán)境公益訴訟是指社會(huì)成員，包括公民、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體依據(jù)法律的特別規(guī)定，在環(huán)境受到或可能受到污染和破壞的情形下，為維護(hù)環(huán)境公共利益不受損害，針對有關(guān)民事主體或行政機(jī)關(guān)而向法院提起訴訟的制度。實(shí)踐證明，這項(xiàng)制度對于保護(hù)公共環(huán)境和公民環(huán)境權(quán)益起到了非常重要的作用。

　　環(huán)境公益訴訟利益歸屬于社會(huì)，訴訟成本應(yīng)當(dāng)由社會(huì)承擔(dān)，因此，原告起訴時(shí)可緩繳訴訟費(fèi)，若判決原告敗訴，則應(yīng)免交訴訟費(fèi)，若判決被告敗訴，則應(yīng)判決由被告承擔(dān)。

主要特征

　　與傳統(tǒng)的、一般的民事訴訟、行政訴訟相比，環(huán)境公益訴訟有其特殊性：

　　1、環(huán)境公益訴訟的主體具有特殊性。環(huán)境公益訴訟的發(fā)起者不一定是與本案有直接利害關(guān)系的人。環(huán)境公益訴訟的提起者包括社會(huì)成員，如公民、企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體。提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)成員，既可以是直接的受害人，也可以是無直接利害關(guān)系的人。任何組織或個(gè)人為了維護(hù)國家、社會(huì)利益都可把侵害公共環(huán)境利益之人推上被告席。環(huán)境公益訴訟的對象既包括一般的民事主體，也包括國家行政機(jī)關(guān)。一般的民事主體，如企事業(yè)單位和個(gè)人，當(dāng)其行為對環(huán)境公共利益構(gòu)成損害，而環(huán)境行政控制無力或不能干預(yù)時(shí)，即可成為環(huán)境公益訴訟的對象。國家行政機(jī)關(guān)未履行法定職責(zé)，構(gòu)成了對環(huán)境公共利益損害的不當(dāng)行政行為，也是環(huán)境公益訴訟的對象。

　　2、環(huán)境公益訴訟目的具有特殊性。環(huán)境公益訴訟的目的是維護(hù)環(huán)境公共利益。具體來說，是為了保護(hù)國家環(huán)境利益、社會(huì)環(huán)境利益、及不特定多數(shù)人的環(huán)境利益，追求社會(huì)公正、公平，保障社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

　　3、環(huán)境公益訴訟具有顯著的預(yù)防性，同時(shí)兼具補(bǔ)救功能。環(huán)境公益訴訟的提起及最終裁決并不要求一定有損害事實(shí)發(fā)生，只要能根據(jù)有關(guān)情況合理判斷出可能使社會(huì)公益受到侵害，即可提起訴訟，由違法行為人承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。這樣可以有效地保護(hù)國家利益和社會(huì)秩序不受違法侵害行為的侵害，把違法行為消滅在萌芽狀態(tài)。在環(huán)境公益訴訟中，這種預(yù)防功能尤為明顯且顯得更為重要，因?yàn)榄h(huán)境一旦遭受破壞就難以恢復(fù)原狀，所以法律有必要在環(huán)境侵害尚未發(fā)生或尚未完全發(fā)生時(shí)就容許公民適用司法手段加以排除，從而阻止環(huán)境公益遭受無法彌補(bǔ)的損失或危害。

　　4、環(huán)境公益訴訟訴訟對象特殊。環(huán)境公益訴訟可以是針對民事主體，也可以是針對行政主體。一般民事主體是指由于在社會(huì)生活經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中對環(huán)境造成破壞或損害即可以成為環(huán)境公益訴訟的對象。而在行政主體而言，行政機(jī)關(guān)作為公共利益的維護(hù)者，在個(gè)體利益的驅(qū)動(dòng)下也往往未履行其法定職責(zé)，對環(huán)境造成嚴(yán)重的危害。甚至，國家推行的一些規(guī)劃計(jì)劃政策也只注重了經(jīng)濟(jì)利益忽略了環(huán)境價(jià)值，對環(huán)境造成的危害更為嚴(yán)重。所以這也就成為環(huán)境公益訴訟的另一類對象。

司法實(shí)踐類型

　?。?）由檢察院發(fā)動(dòng)的環(huán)境公益訴訟案。

　　（2）社會(huì)公益組織﹙NGO﹚發(fā)動(dòng)的環(huán)境公益訴訟案。

　?。?）公民作為原告發(fā)動(dòng)的環(huán)境公益訴訟案。

　?。?）由環(huán)境資源主管機(jī)關(guān)發(fā)動(dòng)的環(huán)境公益訴訟。

發(fā)展現(xiàn)狀

　　主要進(jìn)展

　　近幾年，我國在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域進(jìn)行了許多有益的探索。例如，貴州省貴陽市中級(jí)法院設(shè)立了環(huán)境保護(hù)審判庭，貴陽市清鎮(zhèn)市法院設(shè)立了環(huán)境保護(hù)法庭；江蘇省無錫市兩級(jí)法院相繼成立環(huán)境保護(hù)審判庭和環(huán)境保護(hù)合議庭，無錫市中級(jí)法院和市檢察院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》；云南省昆明市中級(jí)法院、市檢察院、市公安局、市環(huán)保局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于建立環(huán)境保護(hù)執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)施意見》，規(guī)定環(huán)境公益訴訟的案件由檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保部門和有關(guān)社會(huì)團(tuán)體向法院提起訴訟。

　　不足之處

　　我國在推動(dòng)環(huán)境公益訴訟制度中還存在一系列障礙。主要包括：

　　第一，根據(jù)現(xiàn)行《民事訴訟法》第五十五條的規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”該條規(guī)定只把法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)與組織列為環(huán)境公益訴訟的原告主體，排除了個(gè)人，范圍過于狹窄且具有很大的模糊性。因而在實(shí)踐中很難起到環(huán)境公益訴訟的應(yīng)有的效果。

　　第二，現(xiàn)行環(huán)境民事訴訟中的舉證責(zé)任倒置應(yīng)進(jìn)一步明確。在環(huán)境民事訴訟中，污染者和侵害公益的違法者一般擁有著信息、資金和技術(shù)優(yōu)勢，而原告相對來說處于劣勢地位，不易收集證據(jù)。

　　第三，國務(wù)院發(fā)布的《訴訟費(fèi)交納辦法》沒有把公益性的訴訟案件明確納入其中，這對大額索賠的環(huán)境公益訴訟案件的起訴和提高律師參與環(huán)境公益訴訟的積極性來說都是不利的。

尷尬境地

　　1、公益訴訟缺乏理論上的有力支持。根據(jù)我國民事訴訟法的規(guī)定，起訴資格必須“與本案有直接利害關(guān)系”。也就是說，提起環(huán)境民事糾紛必須是那些人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)益直接受到他人民事不法行為侵害的人。這樣的規(guī)定顯然對受害人十分不利。因?yàn)槭芎θ怂馐艿沫h(huán)境侵害大多是“間接的”和“無形的”。我國的行政訴訟法規(guī)定，有資格提起行政訴訟的主體，是在具體行政法關(guān)系中當(dāng)事人。只有公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益時(shí)，才有權(quán)提起行政訴訟，而對侵害環(huán)境公共利益的行政行為和抽象行政行為，即使是行政機(jī)關(guān)未依法行政引起重大環(huán)境公害的，仍不能通過訴訟途徑得到救濟(jì)。由此可見，我國的現(xiàn)行訴訟制度對公眾環(huán)境利益的保護(hù)是軟弱無力的。

　　2、公益訴訟在實(shí)踐中面臨尷尬。公益訴訟案件由于案件影響大、涉及面廣，法院由于沒有明確的法律依據(jù)，案件的審判標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一。對南京違章搭建紫金山觀景臺(tái)案、畫家嚴(yán)學(xué)正訴椒江區(qū)文體局案等案件，法院都是以“法無明文規(guī)定”為由判決原告敗訴，或以當(dāng)事人訴請的事項(xiàng)“不屬于法院的受案范圍”為由將當(dāng)事人拒之門外。又如律師金奎喜訴杭州市規(guī)劃局一案，認(rèn)為根據(jù)《杭州西湖風(fēng)景名勝保護(hù)管理?xiàng)l例》，杭州市規(guī)劃局不應(yīng)核發(fā)規(guī)劃許可證，允許在西湖風(fēng)景名勝區(qū)范圍內(nèi)建造浙江老年大學(xué)，破壞西湖的原有面貌；而西湖區(qū)人民法院則認(rèn)為杭州市規(guī)劃局頒發(fā)建設(shè)許可證的行政行為對金奎喜無實(shí)際影響，金奎喜“主體不適格”，裁定不予受理。

　　中國還沒有真正意義上的“公益訴訟”。此類現(xiàn)象的出現(xiàn)正是我國現(xiàn)階段在行政公益訴訟立法上的盲區(qū)所造成的。侵犯公共利益的行為發(fā)生時(shí)，公民提起的公益訴論在司法制度上處于進(jìn)退兩難的尷尬局面。

別國經(jīng)驗(yàn)

　　在美國，20世紀(jì)70年代以來通過的涉及環(huán)境保護(hù)的聯(lián)邦法律都通過“公民訴訟”條款明文規(guī)定公民的訴訟資格。根據(jù)“公民訴訟”制度，原則上利害關(guān)系人乃至任何人均可對違反法定或主管機(jī)關(guān)核定的污染防治義務(wù)的，包括私人企業(yè)、美國政府或其他各級(jí)政府機(jī)關(guān)在內(nèi)的污染源提起民事訴訟；以環(huán)保行政機(jī)關(guān)對非屬其自由裁量范圍的行為或義務(wù)的不作為為由，對疏于行使其法定職權(quán)，執(zhí)行其法定義務(wù)的環(huán)保局長提起行政訴訟。

　　日本的環(huán)境公益訴訟所指的主要是環(huán)境行政公益訴訟，這種訴訟的出發(fā)點(diǎn)主要在于維護(hù)國家和社會(huì)公共利益，對行政行為的合法性進(jìn)行監(jiān)督和制約。

　　歐洲很多國家也有相關(guān)規(guī)定，例如，法國最具特色和最有影響的環(huán)境公益訴訟制度是越權(quán)之訴，只要申訴人利益受到行政行為的侵害就可提起越權(quán)之訴。意大利有一種叫做團(tuán)體訴訟的制度，它是被用來保障那些超個(gè)人的利益，或者能夠達(dá)到范圍很廣的利益的一種特殊制度。